本文作者王玥霖，系广西壮族自治区财政厅政府采购监督管理处处长。文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第11期。

　　编者按

　　本文分析了政府采购对绿色发展的重要意义和作用，总结了近20年来我国在政府采购政策措施方面的一系列改革探索以及国际经验做法和启示，并针对我国绿色采购存在的问题提出了建议。

　　建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。2024年1月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》对新时代新征程全面推进美丽中国建设作出系统部署，要求强化财政对美丽中国建设支持力度，优化生态文明建设领域财政资源配置，确保投入规模同建设任务相匹配。政府采购作为财政政策的重要工具，是全面推进美丽中国建设的重要力量。

　　一、政府采购对绿色发展的意义和作用

　　绿色是美丽中国的底色。在促进可持续的绿色发展中，政府承担着重要责任。政府是绿色发展的引领者、推动者，倡导绿色生产生活方式和消费模式，推动社会绿色转型；同时，政府也是绿色发展的践行者、贡献者，通过实施绿色采购，发挥财政支出对市场的调控作用，推动全社会形成绿色发展的良好氛围。

　　（一）践行可持续发展的社会责任

　　2002年，联合国可持续发展首脑峰会提出了可持续公共采购（Sustainable Public Procurement, SPP）概念。随后，可持续公共采购成为可持续生产与消费领域关注的焦点，也成为当今公共采购制度的政策新趋向和全球推进可持续发展的重要实践领域。根据联合国可持续发展的内容，可持续公共采购的内涵包括：政府采购行为在实现“物有所值”基本经济功能的前提下，应当充分发挥政策功能作用。

　　一是促进经济发展，扶持不发达地区和民族地区，促进中小企业发展；二是推动社会进步，保护劳动者权利、禁止劳动歧视，保护弱势群体等；三是保护环境，促进节能环保产品的投资、开发和生产。“十四五”时期，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2030年要实现碳达峰目标，为2035年生态环境根本好转、美丽中国建设目标基本实现打下坚实基础。锚定美丽中国的建设目标，必须改革完善体制机制，健全美丽中国建设体系。在一体推进制度集成、机制创新中，财政将发挥其国家治理和重要支柱作用，而政府采购就是国家财政支出管理的内容，肩负着将绿色转化为共同社会规范的责任，也肩负着促进全球可持续发展的使命。

　　（二）发挥引领社会绿色消费的表率作用

　　政府采购是政府作为社会消费者实施的采购活动。政府基于公共管理职能的需要，具有巨大的消费支出规模，对社会消费具有强大的引导作用。2023年，全国政府采购规模约为3.4万亿元，政府的消费支出代表了社会消费高质量发展的重要方向和新的增长点。社会消费主体除了政府之外，还有企业、社会组织、居民消费者等。绿色消费是指消费者对绿色产品的需求、购买和消费活动。绿色采购（Green Public Procurement，GPP）意味着以物有所值与全生命周期理念为指引，在满足采购人需要的同时，为整个经济社会谋求福利，力争将环境损失降到最低。尽管从短期来看，使用绿色产品可能会增加一次性投入，但从长远的节能环保效果来看，经济效益和社会效益是明显的。只有通过政府的有力主导，弘扬生态文明理念，倡导绿色低碳的消费方式，才能推动形成崇尚生态文明的良好社会氛围，厚植高质量发展的绿色底色。例如，我国提出到2027年，新增汽车中新能源汽车占比力争达45%；为此，部分省也逐步提高新能源汽车在公务用车的比例要求，其中，对执法执勤用车原则上全部采购新能源汽车，优先采购提供新能源汽车的租赁服务。

　　（三）提高企业高质量转型发展的内生动力

　　绿色采购不仅是为了保护环境，而且也是对绿色产业的扶持。绿色低碳转型正成为世界经济结构升级的新方向，绿色产业正在全球范围内孕育新技术、催生新业态、创造新供给、形成新需求。政府要发挥市场配置资源的决定性作用，通过需求侧引导，促使企业开发低碳、节约资源、可持续性的技术，带动供给侧产业转型升级，为实现环境质量根本好转和美丽中国建设目标提供坚实的产业支撑。2024年3月1日，国务院常务会议审议通过了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》。新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新有一个重要特点，就是坚持标准引领，更好发挥能耗、排放、技术等标准的牵引作用，让资源环境压力转化为新的增长动力，走通资源高效利用和绿色低碳循环发展之路。

　　二、当前我国政府绿色采购的实践

　　《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第九条规定，政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展。为了实现保护环境功能，近20年来我国在政府采购政策措施方面进行了一系列改革探索，树立起了政府绿色消费的良好形象。

　　（一）完善绿色采购政策管理

　　对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理，确定相关标准规范并适时调整。在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，对节能节水、循环利用、绿色环保产品实施强制采购和优先采购，逐步淘汰低效能产品。将绿色采购作为需求管理的重要内容，要求采购人通过确定供应商资格条件、设定评审规则等措施，落实支持绿色发展政策功能。例如，要求采购人在招标文件中载明对产品的节能环保要求以及优惠幅度；在评审标准和方法中体现绿色采购导向，给予评审加分或价格扣除。

　　（二）推广绿色建材和绿色建筑应用

　　2020年10月，在南京市、绍兴市、湖州市、青岛市、佛山市等6个城市开展政府采购绿色建材促进建筑品质提升试点。2022年10月，第二批试点范围扩展到48个城市。2023年12月，工业和信息化部等10个部门联合印发了《绿色建材产业高质量发展实施方案》，要求到2026年，全国政府采购绿色建材政策实施城市不少于100个。绿色建材的推广和绿色建筑的应用带动了建材和建筑行业的绿色转型升级，形成绿色采购带动绿色建材、绿色建造、绿色建筑发展的有效模式。2023年，浙江省将减污降碳协同增效的理念和措施融入杭州亚运会场馆设计和施工环节，所有场馆及办公场地100%为绿电供应，2000余辆赛会服务车辆均为新能源汽车，物资回收利用率达50%，“绿色亚运”成为靓丽的名片。

　　（三）支持重点产品的绿色采购

　　制定出台商品包装、快递包装等政府绿色采购需求标准，引导市场主体积极使用绿色化、减量化和可循环的绿色低碳包装。推广应用新能源汽车，要求机要通信和相对固定路线的执法执勤、通勤等车辆原则上采购新能源汽车。2023年10月，国家发展改革委等11个部门联合印发了《加快“以竹代塑”发展三年行动计划》，深入推进塑料污染全链条治理，要求将“以竹代塑”产品纳入政府采购支持范围，加大政府采购力度。在重点领域、重点产业的政策引导下，全国各省都进行了积极探索实践。例如，山东省在《山东机关事务工作“十四五”规划》提出，“到2025年，除特殊工作要求外，党政机关新能源汽车采购占比实现100%”。

　　三、国际经验做法和启示

　　自2002年联合国可持续发展世界首脑会议召开以来，可持续政府采购成为当今政府采购制度的国际新取向，并成为目前全球推进可持续发展的重要实践领域。全球各国尤其是发达国家纷纷采取相应政策措施，促进可持续政府采购的发展。

　　（一）英国

　　英国将政府采购定位在“采购未来”的高度，制定了可持续性采购行动计划和绿色指南，重点就是要减少气候变化和保护自然资源；同时，将可持续发展理念贯穿于政府采购的全过程，指出好的采购在购买一种适合其使用目的的产品时应该考虑产品的终身成本以最大程度实现物有所值。英国政府还制定了政府购买标准，分为强制采购标准和最佳实践标准两类，在确保符合“底线”要求的基础上，鼓励采购人达到更高的可持续性标准。

　　（二）美国

　　2019年美国将波士顿作为“零废计划”的第一个城市，计划在2035年之前将其总回收率从25%提高到80%。“零废计划”中的一项重要措施就是扩大城市环境优先型采购实践，更新环境优先型采购相关的执行条例和指导原则，并通过使用政府采购目录来扩大环境优先型采购。

　　（三）欧盟

　　欧盟成员国均制定了绿色采购的国家行动计划和非常细致的绿色采购标准体系，不同的行业有不同的标准，主要可以分为两类：一是核心标准，即用技术规格描述采购需求的最低标准；二是综合标准，即更加高标准的环保要求。

　　（四）日本

　　日本早在2000年就颁布了《绿色采购法》，要求政府及社会团体结合预算安排采购事项，制定促进采购绿色产品的具体措施。同时，要求执行绿色采购的参数标准并确定两种基准值。“基准值1”标准较高，采购时应尽可能使用该标准，并鼓励供应商通过技术创新达到此标准；“基准值2”标准较低，是产品或服务参与绿色采购的门槛条件。

　　从总体来看，发达国家的实践主要有三个方面。一是制定专门的法律及政策。在顶层设计上将绿色采购进行专门立法或上升为国家计划。二是注重政府采购项目全生命周期内对环境产生的影响。对于成本的衡量不能只看购买的成本，还要考虑项目的运营、处置、排放等其他成本，要考虑如何减少环境污染和资源浪费。三是通过采购绿色标准对采购项目进行严格管控。政府支持发展节能和环保产品生产使用，提倡回收和重复利用，节约资源。

　　四、我国绿色采购存在的问题

　　推进绿色发展，体制机制是关键。与发达国家相比，我国绿色采购的发展程度不足，与建设美丽中国的目标还有一定的差距。例如，仍存在相关法律内容零散、标准体系尚待完善、评价体系不够健全、组织实施力度有待加强等问题。

　　（一）缺乏专门的法律法规体系

　　我国的绿色采购制度的初步框架以《政府采购法》第九条、《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六条为基础，在需求管理办法中有所体现；在具体执行上依据节能产品采购、环境标志产品采购相关制度及品目清单，以及分散在各行业领域的相关采购政策。从顶层设计层面看，还缺乏专门的绿色采购制度规范。

　　（二）标准认证管理体系“碎片化”

　　目前，我国虽已基本建立绿色产品认证的相关制度政策，但在实践中仍存在绿色产品相关认证较多、不同标准认证之间的区别和联系不够清晰、与国际标准的衔接不够顺畅等问题，标准认证体系尚未得到普遍的采信使用。

　　（三）缺乏监督评价体系

　　尽管国家要求对政府采购政策执行进行跟踪和监督，但由于缺乏监督评价体系，目前，对绿色采购政策功能的落实还停留在政策要求和数据统计上，没有强化落实到财会监督、部门预算绩效考核上，缺乏对政策执行的监管力度。

　　五、对发展绿色采购的工作建议

　　推进绿色采购，是政府履行生态责任的必然要求，是全面建设美丽中国的重要实现路径。要坚持系统观念，在政府采购领域全面践行绿色采购理念，在政府采购活动中充分考虑节能、环保、低碳、循环等因素，确保政府绿色采购政策落实到位。

　　（一）完善政府绿色采购顶层设计

　　将绿色发展的理念融入国家的治理体系，借鉴发达国家的经验，研究探索与成熟市场经济相适应的制度安排和政策供给。

　　一是推进修订《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，完善绿色采购法律法规体系，要求在政府采购领域全面践行绿色采购理念。二是以部门规章的形式对绿色采购作出制度安排，提高绿色采购的效力级次，从更高的政策层面要求采购人夯实绿色采购主体责任，采取优先措施加大政府绿色采购力度。

　　（二）优化绿色产品标准认证体系

　　一是建立统一的绿色产品认证与标识体系，为采购人提供产品价值判断。借鉴发达国家做法，由市场监管部门牵头制定绿色采购最低强制标准和鼓励达到优化环保标准。最低标准应当与国际标准衔接，加强国际和地区间合作，大力提升绿色标识产品和绿色服务市场认可度和质量效益。采购人可以根据最低标准简便地判断是否符合绿色采购要求，也可以根据优化环保标准在采购需求中提出更高的节约资源和保护环境要求。2024年2月，国家发展改革委等部门印发了《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》，将用能产品设备能效水平划分为先进水平、节能水平、准入水平三档。

　　二是探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准，引导产业从末端治理转向全面绿色发展转型。获得绿色认证的产品应当在全生命周期内具有资源能源消耗少、污染物排放低、低毒少害、易回收处理和再利用、健康安全和质量品质高等特征。

　　（三）强化政府绿色采购政策执行

　　一是加强采购需求和履约验收管理，严格执行绿色采购标准。在采购需求论证、采购文件编制、履约验收等环节明确绿色低碳要求，以及采购合同中明确违约责任，充分体现政府绿色采购的导向作用。通过明确、具体、公开的采购需求表达将政府绿色采购信息精准传递给市场主体，将绿色消费和生产紧密联系在一起。在推广应用绿色建材产品方面，把绿色建筑目标作为立项审批的重要条件，进一步健全现有建筑能耗、单位产品能耗限额、用能产品能效标准以及绿色建筑设计方案评价制度。

　　二是创新政府采购方式，加大对绿色产品的采购力度。采购人可以邀请供应商合作研发符合绿色发展要求的新产品、新技术，通过首购、订购方式推动绿色低碳转型发展中的前沿引领技术和共性关键技术攻关，推动首台（套）重大技术装备应用。

　　（四）加强政府绿色采购监督管理

　　进一步完善政府采购操作规范和政府采购内控制度，督促采购人落实政府绿色采购主体责任，将支持绿色发展纳入政府采购监管工作考核范围和预算绩效管理范畴，推动开展绿色采购绩效评价，强化绩效评价结果应用。探索将公共工程的建设、设计、施工和货物供应单位违反绿色采购强制性规定的行为纳入工程建设领域诚信建设和考核标准，进一步强化信用约束。