本文作者白静雯，工作单位系公安部第三研究所。文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第10期。
本文作者提出，采购人在实际操作时要把《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》与各地、各单位的科研项目管理办法相结合，将采购层面与科研管理层面打通、无缝对接。本文作者就如何实施合作创新采购提出了建议。
为贯彻落实国家创新驱动发展战略，2024年4月26日财政部正式发布《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并自6月1日起施行。《暂行办法》的推出旨在深化政府采购制度改革，进一步完善政府采购支持科技创新制度，鼓励政府单位与企业研发合作，为发展新质生产力多开辟一条路径，有利于推动创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好地支持应用技术创新和科技成果转化。
合作创新采购作为政府采购的全新采购方式，目前尚处在初始摸索阶段，在实际操作层面暂无可参考的案例或详细操作指南，对于采购人而言属于全新的挑战。《暂行办法》目前定制了基本的原则框架，但又保留了一定的灵活空间可供采购人与合作研发供应商进行多维度的合作谈判，并且《暂行办法》从需求管理、供应商资格审查、创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审等环节执行采购程序，对整个采购生命周期进行监督与管理。笔者认为，采购人在实际操作时要把《暂行办法》与各地、各单位的科研项目管理办法相结合，将采购层面与科研管理层面打通、无缝对接。
一、科研项目立项前的双轨道同步规划
合作创新采购将涉及采购单位采购人员和科研人员等跨部门人员，采购单位可制定合作创新采购相关协调制度或设立相关委员会以促进采购人员与科研人员信息无缝衔接、采购工作与科研工作双轨道同步规划。
在科研项目立项前期，采购单位应进行充分的市场调研，对新技术的研发可行性、应用场景、预估研发成本、市场前景预测等多方面进行调查、评估及论证。此外，根据《暂行办法》第四条，采购单位应对本单位能否直接开展合作创新采购进行确认，如需上级部门批准的，应及时获得授权。
在编制科研项目方案时，应加入合作创新采购方式的计划并拟定最低研发目标、最高研发费用和研发期限。笔者认为《暂行办法》中的需求管理与科研项目前期规划阶段关联性相当高，为了使合作创新采购很好地融入科研项目，需要采购单位合理设置科研、采购实际工作中的协作机制，可从传统的人员组织、流程设置或智能数据信息系统等角度切入管理。
总而言之，把采购程序与科研项目实施无缝衔接，是合作创新采购实际落地的必要条件。
二、编制采购方案时应进行充分咨询论证
合作创新采购历时周期较长，采购人与供应商双方都面临一定风险，故采购方案的编制是否具有合理性、前瞻性就变得尤为重要。如果采购人在编制采购方案时预估不足或供应商对投入成本核算不够周全、资金能力短缺，则容易导致在实际研发实施中供应商难以持续开展周期长、难度大的研发项目。《暂行办法》第十二条要求采购方案应当包含以下十点内容。
（一）创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；
（二）供应商邀请方式；
（三）谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以及初步的评审标准；
（四）给予研发成本补偿的成本范围及该项目用于研发成本补偿的费用限额；
（五）是否开展研发中期谈判；
（六）关于知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；
（七）创新产品的迭代升级服务要求；
（八）研发合同应当包括的主要条款；
（九）研发风险分析和风险管控措施；
（十）需要确定的其他事项。
笔者认为，采购人对研发期限、最高研发费用、最低研发目标的设定需合理且谨慎，对采购方案应当进行充分的咨询论证。供应商及谈判小组专家也应对研发的可行性、研发成本补偿是否合理进行谨慎评估，谈判小组中法律专家应对双方在合作中可能存在的法律风险是否清晰约定进行指导。
总而言之，合理、周全地编制采购方案是合作创新采购实际落地的必要程序。
三、合作创新采购的法律风险把控
除采购方案编制是否合理之外，采购人与供应商应理性评估自身的履约能力及研发风险、市场风险、财务风险、知识产权风险、合同风险、保密风险、协调风险、研发人员离职风险等，建议合作研发供应商将风险评估纳入采购方的科研项目管理，在科研过程中设置有效的沟通机制并加强项目流程管理。为了使采购人、供应商双方的权利和义务明确，建议采购人事先引入法律专家，参与采购方案编制、采购程序评审、采购合同拟定等各阶段程序。
对于合作供应商的财务状况、诚信状况，笔者认为也应该作为谈判小组评审的内容之一，研发投入需要良好的财务支撑，建议将其作为谈判小组考量的要素之一。
此外，笔者认为，对于研发过程中研发场地的搭建、研发设备的提供、研发材料的提供、研发各阶段进度要求、研发成果知识产权约定、研发文档的知识产权归属、不可抗力的约定、验收要求及标准、违约责任的约定等一系列商务细节，采购人与供应商应该详尽约定明确，以避免后期双方发生纠纷。
总之，明确约定各类研发风险与商务风险是合作创新采购实施的必要手段。
四、采取形式多样化的合作研发激励机制
为了鼓励科技创新，国家相关部门和采购人可从多个角度采取形式多样化的合作研发激励机制。例如，与供应商约定除研发成本补偿之外，在研发成果产业化后，供应商可以从产品销售中获得相应的利润分配；国家相关部门可以建立信息平台或研发供应商名录，对研发供应商进行研发成果跟踪与记录，为供应商拓宽市场渠道给予更多的合作机会；国家通过建立相关首购名录进行推荐，从政策上帮助供应商获得市场销售机会。总之，只有将法律法规与经济政策相结合，才能为合作创新采购扩宽实施路径。
五、合作创新采购中应当注意保密问题
根据《暂行办法》中对保密的规定，关于涉及国家秘密的项目，应当在采购方案编制时就按照涉密政府采购有关规定制定供应商资格条件、竞争范围、邀请范围，在采购实施环节根据最小化原则采取有限的保密措施（涉密会议等），把采购信息限定在有限范围内且与相关人员（谈判小组成员等）、委托代理机构、供应商签订保密承诺书。
六、在政府采购之外推广应用合作创新采购
除政府采购之外，合作创新采购适用的领域更为广泛，积极推动合作创新采购在国有企业采购、医药采购、法律规定必须招标的项目等政府采购活动之外的应用，是非常有必要且前景非常好的。采购人在政府采购之外可借鉴《暂行办法》的采购程序寻找匹配的合作研发供应商，把研发新品试制的相关采购过程、研发供应商的选择过程组织得更合规、高效。
科学研究与技术创新，对于国家的发展和社会的进步具有非凡意义。在当前全球科技竞争日益激烈的背景下，科研创新的重要性更加凸显。加强科研创新对我国的综合国力提升、经济发展、社会进步和民生改善都具有不可替代的作用。随着《暂行办法》的出台，政府在“供给侧”与“需求侧”双管齐下加大力度鼓励科技创新，是政府采购的一次重大革新，也是完善政府采购的一次重要举措。希望通过《暂行办法》的试行，各地在实际操作中总结经验，推进合作创新采购更广泛适用。
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